Problematika Pencatatan Perkawinan
### Deskripsi Masalah Ketentuan Pasal 2 UU No. 1 Tahun 1974 menegaskan: 1) Perkawinan adalah sah, apabila dilakukan menurut hukum masing-masing agamanya dan kepercayaannya itu. 2) Tiap-tiap perkawinan dicatat menurut peraturan perundang- undangan yang berlaku. Pasal tersebut memang sempat menimbulkan multi tafsir tentang keabsahan suatu perkawinan, tetapi sebetulnya dapat dipahami bahwa perkawinan di Indonesia dinyatakan sah baik menurut ketentuan agama maupun ketentuan negara apabila dilaksanakan menurut ajaran agama dan dicatat oleh institusi negara, yakni lembaga yang berwenang mengawasi dan mencatat peristiwa perkawinan, yaitu Petugas Pencatat Nikah dari Kantor Urusan Agama (KUA). Dari tinjauan ilmu hukum, tidak dipenuhinya ketentuan Pasal 2 UU No. 1 Tahun 1974 tersebut membawa konsekuensi sebagai berikut: 1) Perkawinan yang tidak memenuhi atau tidak dilakukan menurut ajaran agama berarti melanggar hukum materiil. Konsekuensinya batal demi hukum. atau setidak-tidaknya rusak (bisa batil, bisa fasid). 2) Perkawinan yang tidak dicatatkan atau diawasi oleh petugas yang berwenang, berarti melanggar hukum formil atau hukum administrasi, konsekuensinya pasangan tersebut harus dikenai hukuman atau sanksi administratif (seperti tidak mendapat buku nikah, Kartu Keluarga (KK), Akta Kelahiran dari pasangan suami isteri bagi anak-anaknya, dan sebagainya). Dalam rangka melakukan penertiban administrasi kepen dudukan, Presiden Republik Indonesia menerbitkan Peraturan Presiden No. 96 Tahun 2018 tentang Persyaratan dan Tatacara Pendaftaran Penduduk dan Pencatatan Sipil yang dalam beberapa ketentuannya menegaskan sebagai berikut: 1) Pasal 11 ayat
- (1): Penerbitan KK baru untuk Penduduk WNI harus memenuhi persyaratan:
a. buku nikah/kutipan akta perkawinan atau kutipan akta perceraian b. Dan seterusnya. 2) Pasal 33 Ayat
- (1) menegaskan: Pencatatan kelahiran WNI harus memenuhi persyaratan: a. surat keterangan kelahiran; b. buku nikah/kutipan akta perkawinan atau bukti lain yang sah c. KK, dan d. KTP-el. Ayat
- (3) menyatakan: Pencatatan kelahiran WNI bagi anak yang tidak diketahui asal- usulnya atau keberadaan orang tuanya selain yang dimaksud pada ayat (2) harus memenuhi persyaratan surat pernyataan tanggung jawab mutlak kebenaran data kelahiran dengan 2 (dua) orang saksi. Dari ketentuan di Peraturan Presiden tersebut, sangat jelas dinyatakan bahwa penerbitan KK dan pencatatan kelahiran anak harus didasarkan atas buku nikah atau kutipan akta perkawinan, itu berarti perkawinan keduanya adalah perkawinan yang sah baik menurut hukum agama maupun aturan perundang-undangan. Dalam praktiknya, memang tidak semua warga penduduk Indonesia menikah dengan memenuhi ketentuan Pasal 2 UU No. 1 Tahun 1974 tersebut. Banyak yang memenuhi ketentuan ayat
- (1), yakni melakukan perkawinan berdasar ketentuan agama, tetapi tidak memenuhi ketentuan ayat
- (2), alias tidak dicatat di instansi yang berwenang yang bagi orang Islam adalah KUA. Bahkan bisa jadi ada pasangan yang hanya memenuhi ketentuan ayat
- (2) tanpa memenuhi ketentuan ayat
- (1), misalnya pasangan kumpul kebo, atau yang melakukan pernikahan tidak sah. Sebagai tindak lanjut dari lahirnya Peraturan Presiden No. 96 Tahun 2018, Menteri Dalam Negeri menerbitkan Permendagri No. 108 Tahun 2019 tentang Peraturan Pelaksanaan Peraturan Presiden No. 96 Tahun 2018. Beberapa poin dari Permendagri tersebut dapat dikemukakan di sini: Pasal 43 menegaskan: 1) Pencatatan kelahiran WNI di wilayah Negara Kesatuan Republik Indonesia sebagaimana dimaksud dalam Pasal 42 huruf a, harus memenuhi persyaratan:
a. surat keterangan kelahiran; b. buku nikah/kutipan akta perkawinan atau bukti lain yang sah; c. KK; dan d. KTP-el. Pasal 48 menegaskan: 1) Dalam hal pencatatan kelahiran sebagaimana dimaksud dalam Pasal 42 tidak dapat memenuhi persyaratan berupa: a. buku nikah/kutipan akta perkawinan atau bukti lain yang sah; dan b. status hubungan dalam keluarga pada KK tidak menunjukan status hubungan perkawinan sebagai suami istri, dicatat dalam register akta kelahiran dan kutipan akta kelahiran sebagai anak seorang ibu. Selanjutnya pada Permendagri No. 109 Tahun 2019 tentang Formulir dan Buku Yang Digunakan Dalam Administrasi Kependudukan, untuk Register Akta Kelahiran (formulir F-2.03 dan F-2.20) ada ketentuan:
a. Frasa “yang mana perkawinannya belum tercatat sesuai perundang-undangan” apabila ibu dan ayah kandung tidak memiliki akta perkawinan/akta nikah tetapi status hubungan keluarga pada KK menunjukkan status hubungan sebagai pasangan suami istri”. b. Nama ibu kandung, apabila tidak memiliki akta perkawinan/ akta nikah dan status hubungan dalam keluarga pada KK tidak menunjukkan status hubungan perkawinan sebagai suami isteri. Dari ketentuan tersebut, jelas bahwa penerbitan kutipan Akta Kelahiran Anak yang perkawinannya belum tercatat (seperti nikah siri, dan sebagainya) sudah dapat mencantumkan nama ayah dan ibu kandung anak tersebut dengan tambahan kalimat “dari perkawinan yang belum tercatat”.
### Permasalahan Bahwa Permendagri mengakui, kebijakan ini adalah untuk memberikan kepastian status hubungan dalam keluarga pada Kartu Keluarga (KK) terkait status perkawinannya, memberi kepastian mengenai status terkait dengan data anak pada Akta Kelahiran mengenai siapa ayah dan ibunya, memberikan kebijakan afirmatif mengenai peristiwa perkawinan yang belum tercatat (Perkawinan siri, Perkawinan sebelum berlakunya UU No. 1 Tahun 1974, Perkawinan Adat, Perkawinan di luar Agama dan Perkawinan Penghayat Kepercayaan yang organisasinya belum terdaftar dalam Kemendagri), untuk mendapatkan data jumlah penduduk yang perkawinannya belum tercatat sebagai dasar pengambilan kebijakan program Isbat Nikah/pengesahan perkawinan, meningkatkan akurasi data kependudukan dsb. Khusus untuk pasangan “suami isteri” yang nikahya belum tercatat, Pasal 10 ayat
- (2) Permendagri tersebut mengatakan bahwa pasangan suami istri yang kawin belum tercatat atau tidak memiliki buku nikah dapat juga mencatatkan perkawinannya di Dukcapil dengan menandatangani SPTJM (Surat Pernyataan Tanggung Jawab Mutlak) (formulir F-2.04). Dengan SPTJM tersebut dapat diterbitkan Kartu Keluarga dan Kutipan Akta Kelahiran Anak dengan kalimat tambahan “Kawin belum tercatat”. Benar, Permendagri tidak bermaksud “mensahkan” perkawinan dari segi hukum, karena untuk memastikan suatu perkawinan sah atau tidak, serta untuk mendapatkan Kutipan Akta Nikah (Buku Nikah), perkawinan tersebut harus disahkan (diitsbatkan) oleh Pengadilan Agama (bagi yang beragama Islam) atau Pengadilan Negeri (bagi non Islam) melalui program Itsbat Nikah atau Pengesahan Nikah. Tetapi Dukcapil tidak menentukan proses mana yang harus didahulukan, apakah itsbat/pengesahan nikah dulu atau pelayanan administrasi dulu. Akibatnya, sepanjang orang dapat melampirkan SPTJM dalam permohonan, baik untuk mendapatkan KK atau Akta Kelahiran bagi anak, maka permohonan tersebut akan dikabulkan oleh Dukcapil, padahal Dukcapil tidak pernah memeriksa pelaksanaan perkawinan mereka, apakah sesuai dengan hukum agama atau tidak. Dukcapil hanya memeriksa dari sisi kelengkapan administrasi yang ditentukan, termasuk SPTJM. Permendagri No. 108 Tahun 2019 ini –sebetulnya– tidak sinkron (bertentangan?) dengan Intruksi Presiden No. 1 Tahun 1991 Tentang Kompilasi Hukum Islam yang dalam Pasal 5 menegaskan: (I) Agar terjamin ketertiban perkawinan bagi masyarakat Islam setiap perkawinan harus dicatat.
- (2) Pencatatan perkawinan tersebut pada ayat (1), dilakukan oleh Pegawai Pencatat Nikah sebagaimana yang diatur dalam UU No. 22 Tahun 1946 jo UU No. 32 Tahun 1954. Sedangkan Pasal 7 ayat
- (1) KHI menegaskan: Dalam hal perkawinan tidak dapat dibuktikan dengan Akta Nikah, dapat diajukan itsbat nikahnya ke Pengadilan Agama (Vide UU No. 23 Tahun 2006 tentang Administrasi Kependudukan). Dalam beberapa kasus terjadi, setelah orang mendapat KK dan Akta Kelahiran anak dari Dukcapil, di mana pasangan laki- laki dan perempuan tersebut dinyatakan sebagai suami isteri dari perkawinan belum tercatat, kemudian mereka baru mengajukan permohonan Itsbat Nikah ke Pengadilan Agama, tetapi setelah disidangkan ternyata tidak sedikit yang menurut hukum Islam pernikahan mereka tidak sah, misalnya wali nikahnya orang yang tidak berhak, saksinya tidak memenuhi syarat (karena saksi satu laki-laki, satu perempuan), suami perempuan tersebut ghaib belum ada putusan gugat cerai, dan sebagainya. Di sisi lain oleh Dukcapil, mereka sudah dinyatakan sebagai pasangan suami isteri (meskipun belum tercatat), demikian juga anak yang lahir sudah dinyatakan sebagai anak kandung dari suami isteri tersebut? Lalu bagaimana konsekwensi hukumnya? Inilah yang menjadi persoalan. Kebijakan di atas tentu akan membawa implikasi yang tidak menguntungkan bagi penegakan hukum materiil, khususnya hukum Islam. Antara lain, orang tidak merasa perlu lagi untuk mengajukan itsbat atau pengesahan nikah ke Pengadilan, karena merasa cukup dengan Kartu Keluarga dan Akta Kelahiran Anak yang sudah mengakui pasangan tersebut sebagai suami isteri (meskipun perkawinannya belum tercatat). Persoalannya adalah, bagaimana jika ternyata pernikahan mereka tidak sah sebagaimana beberapa kasus penolakan itsbat nikah oleh Pengadilan Agama. Apakah tidak berarti melanggengkan perzinaan yang akan membawa dampak luas, baik menyangkut keturunan, hubungan perwalian, hubungan waris, dan sebagainya? Dari tinjauan dan analisa atas peraturan-peraturan, dan juga realitas yang terjadi di masyarakat, maka setidaknya terdapat permasalahan sebagai berikut: bagaimana pencatatan pernikahan oleh Dukcapil bagi perkawinan yang tidak tercatat di KUA?